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如何走出一條中國國家公園之路

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如何走出一條中國國家公園之路

發布日期:2018-03-15 作者: 點擊:

如何走出一條中國國家公園之路

           世界上第一個現代意義的“國家公園”是成立于1872年的美國黃石國家公園。以此為起點,世界上相關領域歷經140多年的探索與反復實踐,已走出混沌,進入理性發展階段。

          相較而言,以1982年國家風景名勝區命名為探索起點的中國國家公園之路,才“起步不久”。

          然而,隨著由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》(下稱《總體方案》)于上月末正式發布,首度描繪出未來中國國家公園的整體輪廓,一場脫胎換骨的體制之變,似已箭在弦上。

           從無到有的“體制”二字,具體指向哪些關鍵問題,將帶來哪些根本性改變?記者采訪了同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系教授、博士生導師嚴國泰。

保護與發展的兩難 

             由于世界各國出現“國家公園”的歷史背景并不一致,各種“國家公園”雖名稱相似,但其背后的真正用意與功能并不相同。如何準確理解此番《總體方案》發布背后的具體立意與問題指向? 

             嚴國泰:事實上,“國家公園體制”的出臺已經過數年醞釀:2013年11月,十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”;2014年,國家發改委牽頭啟動了關于國家公園改革的系列討論;2015年6月,為期三年的國家公園體制試點正式啟動;當年9月,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求。

             2014年到今年正好是三年。雖然每個試點項目的結題時間有先后,但經過了這幾年的試點,從國務院層面、國家發改委研究層面來講,已經將“國家公園”的基本概念與相關系列基本理清了。尤其是,關于要不要統一管理,圍繞著這個問題展開的爭論已經塵埃落定。


             為何“統一管理”如此重要?

              嚴國泰:上世紀80年代以來,繼國務院頒布了國家重點風景名勝區后,各專業職能管理部門相應地頒布了各自管理的專業類公園,從而形成了中國的國家公園系列。但由于各專業部門的管理訴求不同、所設定的規劃管理目標也不盡相同,因此涉及的專業保護與發展自然就不同,甚至出現了保護與發展難以協調的空間布局亂象。

              5A旅游景區規劃,要求旅游設施規劃到位;森林公園規劃,要求對生物多樣性與生態環境的保護到位;國家地質公園,要求對地質景觀進行保護、對地質科普教育規劃到位;自然保護區,嚴禁游人進入核心景區;水利風景名勝區,強調水域景觀規劃和水域環境與水質的保護規劃;風景名勝區規劃,強調核心景區保護與游覽設施規劃。這30多年來,該領域最大的管理難點由此而來。

                  舉個簡單的例子,假設某風景名勝區同時被命名為4A或5A旅游景區,在對該地區是執行保護還是推進發展這個問題上,就埋下了一組很難協調的矛盾――風景名勝區是圍繞著風景名勝資源保護及其持續發展而設立的大型綜合性公園。其中的游覽、觀光和游憩活動,應建立在資源得到有效保護的前提下。

                   而A級旅游景區,體現的是旅游產業發展的狀態。雖然在評定標準中也設定了旅游資源與環境保護的相關標準,但總體上偏向于產業經濟發展。而對于景區管理部門而言,并不反對“雙重甚至多種身份”。因為多了一重身份,就多了一條可以爭取更多行政資源的渠道。

                   2015年,國家發改委選定9省市開展國家公園體制試點,其中最重要的原則之一就是“統一”,各試點單位都成立了專門統一的機構對景區進行試點管理。此番《總體方案》則進一步明確了未來統一管理的方向,“由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責”;“國家公園建立后,在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型”。

當然,真正的階段性試點成果,要到2020年才能形成。在此過程中,找出問題、總結經驗、明確如何建立國家公園的具體標準,將是未來數年的主要任務。


重新確立人在自然界中的位置 

                   縱覽《總體方案》,哪些亮點或是突破,讓您印象最為深刻? 

嚴國泰:我個人認為,此次《總體方案》最大的突破或者說亮點,是從中央層面明確了建立國家公園的目的是保護國家重要自然生態系統的原真性、完整性,實現人與自然和諧共生。這一觀點的確立意義深遠。

剛才提到的我國自然保護地的“牌子之爭”之所以會發生,關鍵還是開發超越了保護,成了一些自然保護地的核心訴求。而一旦將“人與自然和諧共生”確定為基本原則,人們過往對經濟效益、對產業發展的注重就會發生概念性轉變。更準確地說,“人與自然和諧共生”的觀念設立,轉變了“人定勝天”的開發大自然的思維,也扭轉了“人可以與自然平起平坐”的錯誤認識。

                  人與自然和諧共生的關鍵,是人和諧于自然,而不是讓自然跟著人的思路走。人類應該將自身看成自然界的一員,研究自然、找尋自然規律,使人類融入自然界。唯有如此,才能使得任何人、任何管理舉措、任何實體設施在進入自然保護地時,都時刻記得,我是作為自然界的“一員”而不是“主人”或者“主人意志的延伸”進入該區域的。

                 有了這樣的“覺悟”,我們才不至于忘了自己在自然界的地位,才有可能讓我們國家的這些自然保護地得到“最嚴格的保護”,真正成為可以被世代傳承的自然遺產。


                當人回歸為自然界中的一員,自然保護地的面貌會發生根本性轉變嗎?

              嚴國泰:沒錯。人一旦認識到自己是自然界的一員,就會產生尊重自然、呵護自然的心理,進而控制人的行為; 人們將會嚴格地遵守保護地的各項規定與法規,這是保護地依法管理的基礎。

              由此,人們還會進一步清晰地認識到景區保護與發展之間的辯證關系:哪里是嚴禁人類進入、不允許開發的核心區;哪里是準予部分觀賞游覽功能的緩沖區; 哪里準許建立入口社區、管理設施和當地居民生活設施的實驗區。

               《總體方案》在“構建社區協調發展制度”一節中專門指出,要根據國家公園的功能定位,明確國家公園區域內居民的生產生活邊界,相關配套設施建設必須符合國家公園總體規劃和管理要求,引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

               上述這些內容的明確和落實,都將給我國自然保護地的面貌帶來一系列根本性改變。

               要扭轉“人可以與自然平起平坐”這種根本性的理念,恐怕比管理機制體制的理順和調整更難。

               嚴國泰:這就牽涉到一個自然觀教育問題。這個問題還得從娃娃的教育抓起,教育我們的孩子從小就要懂得愛護自然、尊重自然。

               有些朋友跟我講,看了國外的國家公園,總覺得國內的所謂“景區”在設計和規劃上與它們存在很大的差距,卻又道不明“差距”究竟在哪兒?我告訴他們,最根本的差距在于:他們在對自然的尊重力度上比我們強。

                但其實,在我國的歷史上,我們的祖先對“尊重自然”這一點,一直都是有深刻領悟的。無論是“天人合一”還是“道法自然”,講的都是:要人和諧于自然,把自己融入為自然界的一部分。現在國際上做得較好的那些自然保護地所達到的高度,其實在我們祖先的思維方式中早有體現,是我們自己在發展的過程中把傳統里的珍貴思想和意識弄丟了。

                 近年來,在我們國家的園林設計中經常出現盲目的“洋為中用”的現象。比如,在一些園林設計中,想當然地把“色塊”狀的花卉,種植在自然界的環境中。這些明顯的歐式園林的做法,在自然保護地應竭力避免。中國的園林風格注重順應自然,理應引種鄉土樹種,而不是引入人為的圖案式的“色塊”。這樣的做法,從表面上看,是“拿來主義”;本質上,還是沒有在自然界的環境中真正擺正自己的位置。


                    還需配套哪些制度建設

                    在此番國家公園體制的建立過程中,改革被提高到了前所未有的高度。體制的建立和改革往往牽一發而動全身。在您看來,在這個探索中國國家公園之路的過程中,除了上述幾點,還有哪些具體的制度建設抓手,需要充分予以關注?

                    嚴國泰:根據國內外國家公園的管理經驗,通過規劃規范和規劃層次來管控國家公園資源保護與游憩發展之間的關系,是公園發展過程中的重要手段與方法。其中的關鍵是,要把握住規劃的各個節點及執行規劃的嚴謹性。

                    比如,要對“規劃的規范”進行科學的歸類。國家公園規劃規范歸類的目的,是使得每一類專項公園都能得到規劃規范的指導,使國家公園規劃規范更具針對性,有利于國家公園的資源保護與總體發展及管理。

                    又如,要對規劃層次及其相應的年限做出科學的設定。舉例來說,近期實施規劃應遵循資源保護項目優先的原則; 其次為基礎設施項目;再次為游憩活動項目;最后是服務接待項目。這樣的時序不會造成項目建設的浪費。

                   此外,規劃編制管理和規劃評審管理,是規劃成功不可或缺的兩大環節。規劃管理制度如果不完善,會影響規劃的實施與執行,最終導致國家公園建設出錯。

目前我國在規劃編制管理方面的現狀是,各職能單位各自編制所屬部門的專類公園的規劃。雖然城市規劃甲級院有不受限制編制各類規劃的權限,但各專業主管部門并不買賬。因此要建立國家公園制度,首先要                    建立國家公園規劃管理制度。比如,應在現有規劃設計院的基礎上,建立國家公園規劃資質證書制度。只有獲得國家公園規劃資質證書的規劃設計單位,方可參與國家公園的規劃設計工作。

                  針對現有的規劃評審工作相對粗放、有的評審專家僅憑自己的經驗和專業知識對規劃方案做出評判這一問題,則應建立起專門的規劃評審管理制度。

                  規劃評審專家從一開始就應該介入,應從規劃單位的選擇跟蹤起,并參與規劃的中期考核和規劃的終審,從而讓規劃評審專家融入規劃的全過程,使規劃從方案設計和規劃審議兩個不同方向碰出火花,達到和諧發展的目的,以此確保規劃不出錯,或者至少是少出錯。

                  在我看來,中國國家公園體制建設能否走出一條自己的發展之路,關鍵是建立起符合中國國情、具有中國特色的國家公園體系規劃管理制度; 通過規劃系統管理和規劃技術的科學性,平衡和處理好國家公園內生態環境保護、景觀資源利用與發展之間的辯證關系。


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